همانطوری که در نوشتهی قبلی بیان شد، درکلیترین تعریف، فدرالیسم توافقاتی قانونی است که منجر به ایجاد شاخههایی از هیات اجرایی، مقننه و قضایی دولت در واحدهای فروملی یا همان ایالتها میشود.
اساساً در این نظام سیاسی (فدرال)، قدرت و اختیارات قانونی میان حکومت مرکزی و دیگر اجزای تشکیلدهنده (استان، ایالت، مناطق…)، تقسیم میشود. این نظام سیاسی «چندساخت» است که در مقابل نظام سیاسی «تکساخت» یعنی حکومت متمرکز قرار میگیرد و کشورهایی که نظام فدرال دارند از نظر کارشناسان روابط بینالملل، ازجمله دموکراتترین کشورها به شمار میآیند.
در حال حاضر، فدرالیسم نهتنها در کشورهای جهان اول مانند ایالاتمتحده آمریکا، استرالیا و کانادا دنبال میشود، بلکه در کشورهای درحالتوسعه همچون مکسیکو، هند و برازیل نیز رواج یافته است. این واحدها که بهعنوان حکومتهای استانی یا منطقهای شناخته میشوند، دارای قدرت عمل مستقل در برخی حوزههای حکومتی هستند. در ایالاتمتحده نیز قدرت میان حکومتهای مرکزی، منطقهای یا ایالتی تقسیم شده است.
در حال حاضر، فدرالیسم بهعنوان یک ساختار سیاسی در کنار اینکه در کشورهای جهان اول پذیرفته شده، با در نظر گرفتن تغییرات در حاکمیت دولت، برخی کشورها مانند سریلانکا و فیلیپین مشتاقانه در حال بررسی مزایا و معایب آن هستند. باوجود تغییراتی که امروزه در محیط ایجاد شده و روابط دولت و ملت با تعریف شده و همچنین الگوهای موفق ساختاری جهان موردمطالعه قرارگرفته، دولت فدرال بیشتر از پیش بهعنوان یک ساختار موفق موردتوجه قرارگرفته است.
تاریخچه دولت فدرال
بسیاری از مورخین اولین دولت فدرال را مربوط به یونان قرن دوم و سوم پیش از میلاد میدانند. دولتشهرهای یونان ازنظر تاریخنگاران اولین فدراسیون (اتحاد فدرالی) را به وجود آوردند. از نگاه کارشناسان سیاسی هم اولین شکلهای فدرالیسم در ادوار باستان، بهصورت همپیمانیهایی بین دولتها به وقوع پیوست. اشارهی آنان بازهم به برخی نمونهها از قرون هفتم تا دوم پیش از میلاد مانند اتحادیهی آمفیکتونیک، اتحاد ایتولی، اتحادیه پلوپونزی، و اتحادیه دلوس بودند که همان دولتشهرهای یونان میباشد، است. برخلاف دولتشهرهای یونان کلاسیک که هرکدامشان بر حفظ استقلال کامل خود اصرار داشتند، تغییر شرایط در دوره هلنی بسیاری از دولتشهرها را به پیوستن به یکدیگر حتی به قیمت از دست رفتن بخشی از حاکمیتشان سوق داد. اتحادیههای متعاقب دولتها شامل کنفدراسیون کهن سوئیس اول و دوم (۱۲۹۱–۱۷۹۸ و ۱۸۱۵–۴۸), جمهوری هالند (۱۵۷۹–۱۷۹۵), کنفدراسیون آلمان (۱۸۱۵–۱۸۶۶) اتحادیه اول آمریکا موسوم به کنفدراسیون (۱۷۸۱–۱۷۸۹) و اتحادیه دوم آمریکا تشکیل شده بهعنوان ایالاتمتحده آمریکا (۱۷۸۹–۱۸۶۵) هستند.
فدرالیسم معاصر
ازلحاظ نظری، فدرالیسم بهعنوان یک اصل مدرن قانون اساسی، توسط مونتسکیو در فرانسه در دوران روشنگری پایهگذاری شد. اما مونتسکیو حکومت دموکراسی به سبک باستان را ترجیح میداد و سرنگونی حکومتهای خودکامه را آرزو میکرد. البته دیدگاه سیاسی منتسکیو مجذوب مشروطه سلطنتی به سبک بریتانیای کبیر بود/ است و همزمان تشکیل حکومت را بر اساس خصوصیتهای ملی با تفکیک قوا، تجویز میکند. تجزیهی قوای سهگانه یا همان تفکیک قوا (مجریه- قضائیه- مقننه)، نشاندهندهی آگاهی گسترده حقوقی-سیاسی و بینش عدالتخواهانه منتسکیو است که در قانون اساسی بسیاری از کشورها بعدها گنجانده شد. پس از مونتسکیو، بسیاری برداشتشان این بود که مونتسکیو، فدرالیسم را شکلی از تفکیک قوا میدانسته که قدرت مرکزی مطلقه را در کنار جدایی قوای مقننه، مجریه و قضائیه، محدود یا به عبارتی تفکیک میکند. البته شماری هم اصرارشان بر این نکته استوار است که منتسکیو شکل دمکراسی مشروطه یا هم دمکراسی متمرکز را مطلوب میدانسته است. بااینحال، هرچه باشد وی بهعنوان اولین نظریهپرداز دولت مدرن که مبتنی بر تفکیک قوا و تقسیم افقی قدرت است، در جهان مطرح میباشد.
پیدایی فدراسیون (دولتهای فدرال) در قرون جدید و معاصر
نظام فدرال در شکل نوین آن، به سال ۱۷۸۷ و هنگامی بازمیگردد که در «کنفرانس فیلادلفیا» «دولتهای آمریکا» به نام «ایالاتمتحدهی آمریکا» در کنار یکدیگر گردآمدند.
پژوهشها نشان میدهند که دولت فدرال به یکی از سه شیوهی زیر ظاهر میشود:
- فروپاشی یک دولت متحد و اتحاد مجدد ایالات آن بر اساس یک قانون فدرال؛ مانند دولتهای مکزیک(۱۸۵۷ و ۱۹۱۷)، آرجانتین(۱۸۶۰)، برازیل(۱۸۹۱) اتحاد جماهیر شوروی سابق ۱۹۱۷ تا ۱۹۹۱ و چکسلواکی پیشین.
- توافق چند حریم یا چند دولت مستقل برای به وجود آوردن یک «حکومت فدرال»؛ مانند تشکیل ایالاتمتحدهی آمریکا(۱۷۸۷)، سوئیس(۱۸۷۴)، آلمان(۱۹۴۹)، امارات عربی متحده (۱۹۷۱)و… توافق سوریه و مصر و یمن در دههی پنجاه میلادی نیز نمونهی خام این نظام فدرالی به شمار میآید که خیلی زود در ۱۹۶۴ از هم پاشید.
- اتحاد چند حریم و ایالت براثر حمایت یا حضور نیروی خارجی. این شکل از فدرالیسم بیشتر در مستعمرات توسط انگلیس، فرانسه و هالند در هنگام مواجهه با تهدید به وجود آمده و نمونه آن در مناطق هند بریتانوی و… قابل مشاهده است.
فدرالیسم «نوین»
در مطلبی که راجع به شکل جدید از فدرالیسم خواندم، فدرالیسم نوین را به وقایع جنگ سرد و اعمال قدرت رؤسای جمهور دو رهبر بلوک (کمونیستی و غرب) پیوند داده است. در آن مطلب نفوذ روزافزون رؤسای جمهور کشورهای فدرال مانند امریکا و شوروی بهعنوان نمونه یادآور شده که آنان در تلاش گسترش ایالتهای فدرال خود از یکسو تلاش داشتند، از سوی هم در تلاش تفویض اختیارات به دولتهای ایالتی جهت اختیارات تفویض اختیارات بودند. شماری از نویسندگان غربی رونالد ریگان، رئیسجمهور پیشین آمریکا از حزب جمهوریخواهان را عموماً بهعنوان آغازگر این جنبش در اوایل دههی ۱۹۸۰ میلادی در سیاستهای آمریکا معرفی کردهاند. زیرا وی زمانی که «انقلاب تفویض اختیارات» خود را در آمریکا راهاندازی کرد، این انقلاب بهعنوان یک جنبش نوین برای انتقال بسیاری از مدیریتها، برنامهها و خدمات عمومی از دولت فدرال به دولتهای ایالتی اعتبار دوچندان بخشید. قبل از حکومت رونالد ریگان در آمریکا دولت فدرال به اداره ایالتها «به گونهی مشخص» بودجه میداد و کارگزاران ایالتها را در استفاده از این بودجهها برای برنامههای خاص محدود میکرد. با اینحال، بعدها رونالد ریگان روشی را در دولت آمریکا ارائه کرد که به ایالتها «بودجه بیقیدوشرط» تخصیص میداد و به حکومتهای ایالتی اجازه میداد بودجه را هر طوری که صلاح میدانند مصرف کنند.
انواع دولت-کشور فدرال
اول: دولت فدرال گونهای از دولت بسیط (یکپارچه)
همانگونه که در تعریف دولت فدرال از دید منتسکیو مطرح شد، شکل دولت دمکراسی چه بسیط و چه مرکب، وقتی اختیارات انتخاب مردم در آن دخیل بوده و ولایات/ ایالتها در انتخاب فرد اول کشور دخیل باشند، نوعی دولت فدرال است. البته دولت بسیط را در شرایط کنونی حقوقدانان و دانشمندان حوزه روابط بینالملل، جزئی دولت فدرال نمیدانند. زیرا دولت بسیط (کشور تک ساخت) است. دولتهای بسیط، مجموعهای دولتی هستند و به قسمتهایی بخش نشدهاند که بتوان به آنها جداگانه نام دولت داد. مثل کشورهای فرانسه، اسپانیا، پرتقال، یونان، سویدن، ناروی و دانمارک و نظایر آنها در دولتهای بسیط شرایط یکپارچه بودن دولت – کشور را علیالاصول میتوان در سه گونه وحدت خلاصه کرد:
- وحدت ساختار: به این معنی که تشکیلات سیاسی دارای یک دستگاه واحد حکومتی است که وظایف دولتی را بهطور کامل، خود انجام میدهد
- وحدت جماعت: قدرت سیاسی نسبت به جماعت یکپارچه (ملت) درمجموع یکسان اعمال میشود.
- وحدت سرزمین: تشکیلات سیاسی سراسر زمین و قلمرو دولت را در بر میگیرد.
دولتها – کشورهای مرکب فدرال واقعی (چند پارچه)
در این دولت، چندین مرکز عملکرد سیاسی وجود دارد و حاکمیت در اینگونه دولتها چندگانه است. اعضای ترکیبکننده دولت – کشور، به معنای وسیع کلمه، هرکدام برحسب مورد، واحد سیاسی حاکمی را تشکیل میدهند. به عبارتی دولت – کشور مرکب از گردهمایی چندین دولت حاکم در کنار هم و سپردن میزانی از حاکمیت و قدرت سیاسی به گونه ارادی به قدرت یا نهاد یا دولت شخص موردنظر که در درجه بالاتری از دولت عضو قرار گیرند، به وجود میآید.
اینجا تبصرهی وجود دارد و آن این است که هرگونه عدم تمرکز در درون دولت بسیط اگر جنبه اداری داشته و غرض از آن، مشارکت مردم محلی در اداره امور خود و بکار گرفتن تمامی ظرفیتها و قابلیتهای ملی باشد، با یکپارچگی و بسیط بودن مغایرت ندارد. ولی بهمحض اینکه حدود اختیارات محلی به سطحی رسید که جنبه سیاسی صرف یافت و قدرت اعمالشده در آن باقدرت مرکزی به رقابت و تعارض همپایه و همسطح پرداخت، دولت از حالت بسیط بودن خارج شده و نام دولت مرکب به خود میگیرد. لذا شرط اساسی اعطای اختیارات به تقسیمات محلی این است که به یک نوع خودمختاری و استقلال در برابر قدرت عالی وقاهره مرکزی نیانجامد.
کنفدراسیون (اتحاد کشورها و ایالتها)
الگویی ناپایدار و نا ثابت از گونههای دولت – کشور مرکب است که بر اساس جبر و الزام و اقتضای تحول، به دولت – کشور فدرال تغییر شکل داده است.
کنفدراسیون کشورها:
هرگاه چند دولت – کشور مستقل، بهمنظور حفظ خود، بخواهند درزمینههای دفاعی، نظامی، اقتصادی و نظایر آن باهم اشتراک مساعی داشته باشند و طی پیماننامهای، میزانی از حاکمیت خود را به یک سازمان مشترک مرکزی بسپارند، یک کنفدراسیون به وجود آمده است.
کنفدراسیون کشورها یا اتفاق دول، اتحادیه شکل یافته و نهادین کشورهایی است که بر اساس عهدنامهای با ماهیت بینالمللی به وجود آیند.
شرایط تحقق کنفدراسیون:
۱-وجود چند دولت مستقل که به گونه ارادی، خواهان پیوند مشترک سرنوشتهای خود در برخی امور باشند ولی نخواهند حاکمیت سیاسی خود را از دست بدهند.
۲-وجود پیماننامه یا قرارداد با ماهیت بینالمللی که جنبه کلی و عمومی داشته باشد و همه کشورهای عضو کنفدراسیون آن را تصویب و از آن اطاعت کنند.
۳-دولتهای عضو بهطور ضعیفی در هم مستحیل میشوند، ولی انتقال حاکمیت دولتهای عضو به کنفدراسیون جزئی است.
۴-وجود نهادهای لازم برای اداره امور کنفدراسیون که نمایندگان دولتهای عضو در آن گرد آیند و با تداومی کموبیش مستحکم، به حلوفصل مسائل خود، در قالب پیماننامه بپردازند.
۵-قطعیت تصمیمات نشستهای (مجالس) کنفدراسیون پس از تایید و تصویب دولتهای عضو رسمیت مییابد.
۶-هرکدام از کشورهای عضو کنفدراسیون، میتوانند بنا بر تصمیم خود از کنفدراسیون خارج شوند.
اساسیترین نهاد کنفدراسیون ، مجلسی است که میتوان گفت بیشتر به یک کنفرانس دیپلماتیک شبیه است. و اعضای آن به دستور حکومتهای خود عمل میکنند. و هر یک از دولتهای عضو در این مجلس رأی مساوی دارند.
کنفدراسیون دارای سرزمین و افراد تابع نیست، بلکه سرزمینها متعلق به دولتهای عضو و افراد، تابع دولتهای عضو هستند. اما عموماً کنفدراسیونهای دول در چشم دولتهای دیگر و در مورد مسائل خارجی همچون یک واحد سیاسی جلوه میکنند. ازنظر نظامی کنفدراسیون دارای ارتشی است که از مجموع ارتشهای دول عضو تشکیل شده است، ولی در کنفدراسیون کمتر اتفاق میافتد که دولتهای عضو، بودجه مشترکی داشته باشند، در کنفدراسیون اصل بر استقلال و خودمختاری کشورهای عضو است، مسائل خارجی، جنگ، صلح، انعقاد قراردادهای بینالمللی و روابط دیپلماتیک از اموری هستند که کنفدراسیون در غالب مواقع در مورد آنها صلاحیت تصمیمگیری و اجرائی دارد.
کنفدراسیونهای سویس و آمریکا (قبل از تشکیل نظام کنونی فدرال در این کشورها) از مثالهای بارز این نوع دولت – کشور مرکب میباشند.
آمریکا از سال ۱۷۸۱ تا ۱۷۸۷ دارای نظام کنفدرال بوده و آخرین پیمان کنفدراسیون سویس در سال ۱۸۱۵ منعقد شده است.
اتحاد جماهیر شوروی نیز پس از کودتای مارس ۱۹۹۱، ساختار سیاسی خود را از فدرالیسم به کنفدراسیون دولتها پیشنهاد داد.
همچنین در خاورمیانه هم در سال ۱۹۵۸ یک کنفدراسیون ناموفق میان کشورهای سوریه، مصر و یمن را شاهد بودیم که خیلی زود در ۱۹۶۴ از هم پاشید. البته این کشورهای در قالب اتحادیه کشورهای عربی علیه اسرائیل به وجود آمد اما بنا بر دلایل همچون پراکندگی جغرافیا و اختلاف فکری و سیاسی دوام نیاورد.
دولت – کشور فدرال:
هرگاه چند کشور مستقل و حاکم تصمیم بگیرند که سرنوشت سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و نظامی خود را بنا به ملاحظات گوناگون که ویژه انگیزش هر دولت فدرالیسم طلبی است به هم پیوند دهند و تواما کشور وسیع و پهناوری به وجود آورند تا از حیث قدرت نظامی، امکانات دفاعی و نیروی اقتصادی و نظایر آنها در حد شایستهای در خانواده بینالمللی جایگیرند و زندگی کنند، گام اساسی بهسوی فدرالیسم برداشته شده است.
بااینحال بهصورت خلاصه انواع دولت فدرال به اشکال زیر خلاصه میشود:
- فدرالیسم یگانه، بهعنوانمثال اتریش
- فدرالیسم دوگانه، بهعنوانمثال ایالاتمتحده؛ تفکیک مستقل حوزه صلاحیتها بین ایالتهای عضو و دولت فدرال (مرکزی). دولت کنفدرال مبتنی بر اصل رقابت است.
- فدرالیسم مشارکتی، بهعنوانمثال آلمان یا سوئیس؛ همکاری و روابط قدرت درهمتنیده بین استانهای عضو و دولت فدرال باهدف بهبود کارایی حکومت
- فدرالیسم رقابتی، بهعنوانمثال ایالاتمتحده آمریکا
- فدرالیسم متقارن، بهعنوانمثال آلمان یا سوئیس. اگر استانهای تشکیلدهنده یک کشور فدرال همگی از حقوق یکسانی برخوردار باشند، به این شکل «فدرالیسم متقارن» میگویند.
- فدرالیسم نامتقارن، بهعنوانمثال اسپانیا. بین استانهای عضو ازنظر حقوق و تعهدات تفاوتهایی وجود دارد.
- فدرالیسم پایدار (آزاد): جوامع مستقل به میل خود به یکدیگر میپیوندند تا کاری را که بهتنهایی نمیتوانند انجام دهند، انجام دهند.
- فدرالیسم قبیلهای: رویارویی انجمنی/تجزیهای قدرتهای سیاسی محلی و منطقهای با کاهش اقتدار ملی. این شکل از دولت فدرال در قرن ۱۹ در آلمان بیشتر مروج بود. اساس تشکیل دولت فدرال بر پایه قبیله و خاندان سالاری استوار بود.
