روز گذشته، پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان توسط گروهی از سیاسیون کشور در خارج از کشور رونمایی شد. این طرح، که با هدف تغییر ساختار حکومتی از نظام متمرکز به فدرالیسم ارائه شده، واکنشهای متفاوتی را برانگیخته است. از یک سو، حامیان این طرح معتقدند که فدرالیسم میتواند راه‌حلی برای بحرانهای سیاسی و قومی افغانستان باشد، و از سوی دیگر، مخالفان آن را غیرعملی و حتی خطرناک می‌دانند. در این نبشته به طور خلاصه به چند نکته از دیدگاه موافقان و مخالفان آن میپردازیم.
نقاط قوت طرح فدرالیستی
۱. ارائه یک چارچوب روشن برای آینده سیاسی افغانستان
یکی از نقاط مثبت این طرح، تعیین اهداف مشخص برای جریانهای سیاسی است. در گذشته، افغانستان شاهد مبارزات بی‌هدف گروه‌های مختلف بود که پس از پیروزی، نتوانستند یک نظام پایدار ایجاد کنند. به عنوان مثال، پس از سقوط حکومت کمونیستی در دهه ۱۹۹۰، مجاهدین نتوانستند یک دولت فراگیر تشکیل دهند و درگیری‌های داخلی منجر به هرج و مرج شد. شماری بدین باور هستند که طرح فدرالیسم با تعریف ساختار حکومتی غیرمتمرکز، میتواند مسیر روشنی برای آینده افغانستان ترسیم کند.
۲. تنوع قومی و نیاز به تقسیم قدرت
افغانستان یک کشور چندقومیتی است که شامل پشتونها، تاجیکها، هزارهها، ازبکها، و سایر اقوام میشود. در طول تاریخ، تمرکز قدرت در دست یک قوم و گروه خاص باعث محرومیت دیگران شده است. نگرش موافقان به فدرالیسم این است که این طرح میتواند با تقسیم قدرت به مناطق مختلف، زمینه مشارکت عادلانه همه اقوام را فراهم کند. کشورهایی مانند سوئیس، کانادا و هند با سیستم فدرال توانسته‌اند تنوع قومی و فرهنگی خود را مدیریت کنند.
۳. کاهش تمرکزگرایی و توسعه متوازن
یکی از مشکلات اصلی افغانستان، تمرکز شدید منابع و قدرت در کابل بوده است. بسیاری از ولایات از توسعه اقتصادی و سیاسی محروم ماندهاند. در نظام فدرالی، هر منطقه میتواند بر اساس نیازهای خود برنامه‌ریزی کند و منابع را به صورت عادلانه‌تر توزیع نماید. این امر میتواند به کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای کمک کند. بنابر این فدرالیست‌ها یکی از اهداف این طرح را توسعه متوازن و کاهش قدرت مرکزی که منتج به استبداد بوده است، می دانند.
۴. استفاده از تجربیات جهانی
فدرالیسم همان طور که اشاره شد، یک سیستم آزمایش‌شده در بسیاری از کشورهای جهان است. بررسی تجربیات کشورهایی مانند آلمان، آمریکا و عراق (پس از ۲۰۰۳) نشان می‌دهد که این سیستم در جوامع چندقومیتی میتواند موفق باشد. اگر افغانستان نیز از این الگوها درس بگیرد، ممکن است بتواند از بحرانهای سیاسی فعلی عبور کند. یعنی استدلال فدرالیست‌ها این است که اساسا فدرالیسم بر خلاف تصور عمومی که می گویند که در افغانستان به دلایل چند قومی جواب نمی دهد، برای جوامع چند قومی خوب هم جواب داده است.
اما نقدهای مخالفان بر طرح فدرالیستی
پس از تشکیل مجمع فدرال خواهان و بویژه ماه های پسین و اخصا پس از انتشار پیش نویس قاونون اساسی این مجمع، شماری نقد های در زمینه فدرال خواهی مطرح کرده که چند مورد کلی را کوتاه اشاره می کنیم:
۱. عدم کنترل بر جغرافیای افغانستان
یکی از بزرگترین نقدها و چالش‌های که مطرح است، این که گفته می شود که ارائه این طرح، با عدم دسترسی فدرالیست‌ها به خاک افغانستان چه سودی دارد؟ در حال حاضر، طالبان کنترل مناطق کشور را در دست دارند و هیچ نیروی سیاسی مخالف توانایی اجرای چنین طرحی را ندارد. بدون پشتوانه نظامی و سیاسی در داخل، این طرح بیشتر شبیه به یک نظریه‌پردازی خارج از کشور است تا یک برنامه عملی.
۲. تناقضات تاریخی برخی فدرالیست‌ها
برخی از طرفداران فعلی فدرالیسم در گذشته، از نظام متمرکز دفاع می‌کردند. این تغییر موضع، باعث شده است که منتقدان به صداقت و انسجام فکری آنها شک کنند. اگر رهبران فدرالیست نتوانند یک خط مشی ثابت داشته باشند، ممکن است اعتماد مردم را از دست بدهند. یعنی کسانی در جمع فدرال خواهان حضور دارند که تا آخرین روزهای سقوط جمهوریت در کنار یکی دگم اندیش ترین رهبران سیاسی افغانستان (اشرف غنی) بودند و از نظام متمرکز هم دفاع می کردند.
۳. خطر تجزیه‌طلبی و جنگ داخلی
یکی از نگرانی‌های اصلی دیگر در مورد فدرالیسم، احتمال تشدید اختلافات قومی و حتی تجزیه کشور است. در صورتی که تقسیمات فدرالی بر اساس خطوط قومی صورت گیرد، ممکن است رقابت‌ها بین مناطق افزایش یابد. تجربه بوسنی و هرزگوین نشان می‌دهد که سیستم‌های فدرالی مبتنی بر قومیت می‌توانند منجر به درگیری‌های طولانی شوند. البته فدرال خواهان تقسیم بندی قومی را رد کرده اند ولی با آنهم جغرافیای کشور به گونه ای است که تقسیمات فدرالی اگر صورت بگیرد، خطوط قومی به یک نوعی ترسیم می شود.
۴. چالش های اجرایی و قانونی
بسیاری می گویند که حتی اگر فدرالیسم در افغانستان اجرا شود، نیاز به یک چارچوب قانونی دقیق دارد. مسائلی مانند تقسیم منابع طبیعی (مانند معادن و آب)، روابط بین ایالت‌ها، و سیستم دفاع ملی باید به دقت تعریف شوند. در غیاب یک دولت مرکزی قوی فدرال، ممکن است اختلافات بین مناطق افزایش یابد. یعنی به جای حل اساسی مسئله دوباره نشود که افغانستان در گرداب چالش این بار در نظام فدرالی غرق شود.
۵. مقاومت طالبان و گروه‌های قدرت‌طلب علیه فدرالیسم
از سویی دیگر آنچه می دانیم، طالبان به شدت با هرگونه تقسیم قدرت مخالف هستند چه برسد که بالای طرح فدرالی مثلا بیایند و مذاکره کنند. طالبان تاکنون نشان داده‌اند که تنها به حکومت متمرکز تحت کنترل خود تمایل دارند و بس. هرگونه تلاش برای اجرای فدرالیسم با مقاومت شدید آنها روبهرو خواهد شد. بنابر این بدون یک ائتلاف قوی بین مخالفان طالبان، این طرح از سوی یک جمع آن هم بدون مبارزات میدانی به نظر شانسی برای اجرا حداقل در کوتاه مدت ندارد.
جمع‌بندی؛ آیا فدرالیسم راه‌حل است؟
طرح فدرالیسم برای افغانستان دارای مزایا و مشکلات است. از یک سو، میتواند راه‌حلی برای تقسیم عادلانه قدرت و کاهش تنشهای قومی باشد. از سوی دیگر، خطرات جدی مانند تجزیه کشور و رفتن به سمت جنگ داخلی و عدم امکان اجرا در شرایط فعلی آن وجود دارد. یعنی در کل طرح فدرالیسم نسخه نسبتا خوب برای افغانستان است، ولی مشکلاتی در زمینه اجرا و تطبیق آن وجود دارد.
برای موفقیت این طرح، پیش‌نیازهای زیر ضروری است:
۱. ایجاد اجماع بین گروه‌های سیاسی مخالف طالبان
۲. تضمین و تامین امنیت و ثبات در کشور قبل از اجرای فدرالیسم
۳. طراحی دقیق مرزهای اداری به گونهای که باعث تشدید اختلافات قومی نشود
۴. جلب حمایت بین‌المللی برای پشتیبانی از روند فدرالی شدن
نکته آخر هم این‌که در نهایت، فدرالیسم به خودی خود نه کاملاً خوب است و نه کاملاً بد. موفقیت آن به نحوه اجرا، بستر سیاسی افغانستان و همکاری نخبگان کشور بستگی دارد. اگر این طرح با دقت و با در نظر گرفتن تمام چالش‌ها پیش برود، به احتمال زیاد بتواند راهی برای خروج افغانستان از بحرانهای فعلی باشد. اما اگر بدون برنامه‌ریزی دقیق و در حد شعار باشد، نه امکان اجرا وجود دارد و نه هم برای حل چالش ها مفید نخواهد بود. در این صورت به جای حل مشکل، بحرانهای جدیدی ایجاد خواهد شد.
