نوع مقاله : مقاله ی پژوهشی
پیش گفتار
یکی از مهمترین وظایف و مسئولیتهای هر دولتی ، مدیریت فضای اداری و سیاسی کشور است و این مسؤلیت زمانی که جامعه تنوع قومی، زبانی ، جغرا فیایی واقتصادی دارد ، دولت را با چالشهای متعددی روبهرو میکند.
چنین تنوع و گوناگونی در حوزههای مختلف میتواند بالقوه زمینه ساز بروز انواع تعارضها و اختلافهای اجتماعی (بهاصطلاح شکافهای اجتماعی) باشد .
شکافهای اجتماعی بیانگر خطوط تمایز و تعارضی هستند که بر سر ارزشها ، منافع و جهتگیریهای گروههای مخالف در جامعه ایجاد میشود .
در عمل ، شکافهای اجتماعی بهمنزله پدیده های سیاسی هستند که از قابلیت تأثیرگذاری بالایی بر رفتارها و کنشهای سیاسی شهروندان درجامعه دارند. بهعبارت دیگر ، شکاف های اجتماعی بهمثابه مرزبندی های درونی جوامع انسانی هستند که مفهوم «ما» را از « دیگران » جدا میسازند .
بر این مبنا ، جوامع برخوردار از تنوع بالای اجتماعی ، بهمنظور اداره بهتر جامعه ، نیازمند راه حلی مناسب و مطمئن هستند تا اولن ، میزان تنشها و اختلافهای موجود را کاهش دهند و ثانین ، سطح بالایی از قا بلیتهاو توانمندیهای هرگروه از جامعه را بهکار گیرند.
ماکس وبر (به نقل از موزلیس ، معتقد است در هر رژیم سیاسی وجود یک نظام اداری مدرن لازم و اجتناب ناپذیر است و هر نظام اداری عقلایی ، مظهر و نمادی از دولت توسعهیافته است . در این بین دولتها با یک نظام اداری توسعه یافته میتوانند نقش مهم و سازندهای در نیل به اهداف جامعه ایفا کنند ) . این بدان معناست که هر نظام سیاسی به ناچار باید یک نظام اداری توانمند را در کنار خود داشته باشد تاسیاستگذاران بتوانند در تدوین سیاستها و برنامه هایشان از دانش و اطلاعات فنی متخصصان اداری استفاده کنند .
در بین ساختارهای حکومتی، نظام فدرال بهعنوان یکی از ساختارهای اداری ـ سیاسی از کارآمدی چشمگیری بر خوردار است.
در این ساختار حکومتی ، قدرت بین حکومت مرکزی و حکومتهای محلی تقسیم شده و هریک از قدرت و اختیار مستقلی برای اعمال برخوردارند .
بدینترتیب، نه حکومت مرکزی، موجودیت قانونی خود را از حکومت های محلی کسب میکند و نه میتواند نظر خود را به آنها دیکته کند .
سیستم حکومتی فدرال ، نمونه بارزی از سیستم های حکومتی غیرمتمرکز یا مرکب است که در آن ، تمرکز سیاسی بهمعنای واقعی وجود ندارد . نظامهای فدرال، مسائل و مشکلات ناشی از حکومتهای بزرگ را بهنحو مطلوبی حل کرده و تاحد زیادی مسائل مربوط به تنوع زبانی، مذهبی و فرهنگی را تعدیل کردهاند . بهکارگیری ساختار فدرالی ازیکطرف ، ابزارهایی را برای کنترل بر قدرت حکومت مرکزی مهیا میکند و از طرفِ دیگر ، اقدام و عمل سیاسی را در بین شهروندان تسهیل میکند . در ساختارهای فدرالی ، تقسیم سیستم به واحدهای کوچکتر و مستقل میتواند کارایی را در حوزههای مختلف ، بالا بَرد و به صرفهجویی بیشتری نسبت به مقیاس ، برای تنوع خدمات منجر شود .
فدرالیسم از ریشه لاتین فُئِدوسْ (به لاتین: foedus) یا foederation به معنای اتحاد یا قرارداد یا توافق و پیمان ، یک مفهوم سیاسی است که در آن گروهی از واحدها (ایالات ، استانها ، کشورها و…) به یکدیگر متعهد شوند و به نمایندگی از آنها یک حکومت مرکزی به وجود آید .
اصطلاح فدرالیسم همچنین برای توصیف یک سیستم حکومتی به کار میرود که در آن حق حاکمیت ، مطا بق قانون اساسی بین یک قدرت حکومت مرکزی و واحدهای سیاسی تشکیل دهندهٔ آن (مانند ایالتها یا استانها) تقسیم شود .
فدرالیسم ، نظام ی بر مبنای قواعد دموکراسی و نهادها و سازمانهایی است که در آنها قدرت ادارهٔ کشور ، بین حکومت های ملی و ایالتی یا استانی تقسیم شده است و آنچه که اغلب فدراسیون نامیده میشود را ایجاد میکند و طرفدارانِ آن ” فدرالیست” نامیده می شوند . از این رو، همکاری و اتحاد گروهها و واحدهای گوناگون در راستای تشکیل واحدهای بزرگتر برای تأمین اهداف مشترک را ” فدرالیسم ” گویند .
بسیاری از کسانی که تمرکز گرا و مطلقگرا هستند، نظام فدرال را برابر با تجزیه کشور میدانند . درحالیکه نظام فدرال نیز مانند هر نظام سیاسی دیگر دارای حاکمیت مطلق مرکزی است و تکثرگرایی به معنای تقسیم وظایف حکومتی است نه تجزیه بناان نهتنها کشور را بهسوی تجزیه نمی کشاند ، بلکه با برقراری برابر حقوقی برای ملتهای مختلف یک سرز مین و جغرافیا ، آنها را به ماندن در چارچوب اتحاد یهی قوی و داوطلبانه در کنار هم با یک زندگی مشترک و مسالمتآمیز ، تشویق و ترغیب میکند . وسعت جغرافیایی و تنوع ملی فرهنگی از دلایل عمدهای است که باعث تشکیل حکومتهای فدرال میشود .
قانون اساسی در این نظام کاملا انعطافپذیر است و منطبق با شرایط متغیر در آن تغییراتی حاصل میشود.
در واقع فدرال هم عامل وحدت میشود و همپایه گذار عدالت اجتماعی .
براساس مطالب فوق میتوان استدلال کرد که نظامِ فدرالی ، کاملترین نهاد سیاسی است و نظام اداری برخاسته از آن به عنوان نمایی از ساختار کلی جامعه، ارتباط نزدیکی با سایر بخشهای حاکمیتی دارد و مسلمّن هر جامعهای که خواهان توسعه است، باید تأکید ویژهای بر توسعه نظام اداری داشته باشد .
بنابراین با توجه به پیچیدگی جوامع امروزی دولتها به ناچار برای حل مشکلات جامعه نیازمند یک نظام اداری کارآمد و اثربخش هستند.
ازآنجاکه اجرای قوانین نسبت به تدوین آن مشکلتر است، حوزه اجرا (اداره) اهمیت بیشتری در مقایسه با سایر حوزههای حاکمیتی دارد .
افغانستان بهعنوان یک کشور عقب نگهداشته شده ، هیچگاه در پیشینه اداری و سیاسی خود از مزایای داشتن نظام اداری توسعهیافته برخوردار نبوده و تاکنون شیوه مدیریتی تحت عنوان نظام فدرالی را تجربه نکرده است.
ناگفته نماند ، افغانستان به دلیل برخورداری از یک ساختار اداری و سیاسی متمرکز و وجود شکافهای اجتماعی، در حوزه داخلی با چالشهای متعددی مواجه است .
در چنین شرایطی بهنظر میرسد بهکارگیری یک نظام اداری کارآمد و استقرار یک ساختار غیرمتمرکز تحت عنوان نظام فدرال دیموکراسی در افغانستان که ظرفیتهای لازم برای نیل به توسعه فراگیر را دارد، اهمیت ویژهی داشته باشد ؛ زیرا از طریق آنها میتواند هم انتظارات و خواستههای شهروندان را مدیریت کند و هم بخشی از فرایند اداری و سیاسی را به خود شهرو ندان و نمایندگان آنها واگذار کند . بر این اساس مقاله ی حاضر با هدف بررسی تبیین مؤلفههای نظام اداری مدرن در استقرار ساختار فدرالی انجام میشود تا اولن ، عوامل مهم برای ایجاد نظام اداری مدرن شناسایی و ثانیان ، میزان اثرگذاری نظام اداری مدرن در استقرار ساختار فدرالی مشخص شود .
پرسشهایی که دراین راستامیتوان مطرح کردعبارتنداز:
الف ) سازوکارهای لازم برای ایجاد نظام اداری مدرن کدامها هستند ؟
ب ) آیا نظام اداری مدرن میتواند در استقرار و تقویت ساختار فدرالی در افغانستان نقش پیشبرنده داشته باشد یا بهعنوان عاملی بازدارنده عمل میکند ؟
نظام اداری مدرن :
یکی از زیرساختهای مهم توسعه و پیشرفت هر جامعهای، نظام اداری آن است که تأثیر کلیدی در تحقق اهداف سیاسی ، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دارد. بهطوریکه هرچقدر نظام اداری از کارآمدی و توانمندی بیشتری برخوردار باشد ، به همان اندازه در رسیدن به اهدافشان موفقتر هستند . با توجه به اینکه توسعه ، فرایندی چندبعدی و زمانبر است ، تحقق آن نیازمند بسیج تمامی منابع (مالی و انسانی) و وجود بستر اجتماعی آرام و باثبات است و ایجاد چنین شرایطی تنها از عهده دولت برمیآید.
ویلسون ، معتقد است اداره نمایانترین بخش حکومت است که در عرصه عمل بر حوزههای اجرایی وظایف دولت تمرکزدارد ومهمترین اصول آن اختیار ، مسئولیت وپاسخگویی است که تضمینکننده یک نظام دمکراتیک است. از این منظر نظام اداری نه تنها مانع یا تهدیدی برای ساختار سیاسی نیست ، بلکه بهمنزله حافظ منافع عمومی میباشد . بنا بر این ، هدف از اداره مدرن نیل به توسعه ، کاهش نابرابریهای اجتماعی ، از بین بردن فقر و بیکاری ، بهبود کیفیت زندگی و رفاه و عدالت در بین شهروندان است وتحقق آن مستلزم تدوین سیاست های عمومی متناسب با تغییرات ساختاری و ارزشی است . مؤثرترین سازمانها در جوامع توسعهیافته، ساز مان های بوروکراتیک و عقلایی هستند ، زیرا وجود چنین سازمانهایی برای حل چالشهای و هدایت جامعه ، حمایت از منافع شهروندان ، تولید کالا و خدمات امری اجتنابناپذیر است. بنااَن ، یکی از ویژگیهای مهم جوامع معاصر ، سلطه فرایندهای قانونی و عقلایی است که از طریق شکلگیری و توسعه نظام اداری بهعنوان ابزار کلیدی دولتهای مدرن بهکار گرفته میشود. بهبیاندیگر ، نظام اداری میتواند ضمن افزایش قابلیتهای عملیاتی خود و تأمین نیازهای گروههای مختلف، توانایی نظام سیاسی را برای جذب انواع تقاضاها ارتقا دهد.
ازاینرو دولتهای بهرهمند از نهادهای اداری کارآمد ظر فیتهای لازم را برای حل مشکلات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی دارند .
در یک تعریف کلی ، نظام اداری مدرن عبارت است از :
مجموعهی از سازوکارهای سازمانی و اقدامهای دولت در راستای بالا بردن رفاه اجتماعی وتوانمند کردن افراد و گروههای جامعه است . زیرا نظام سیاسی بدون نظام اداره عقیم است ، و تداوم حیات هر نظام سیاسی، در گرو نظام اداری آن است.
عدهی از محققان باور دارند توسعه اداری پیشنیاز توسعه سیاسی است وتأکید می کنند ، که در یک نظام توسعهیافته، فعالیتهای سیاسی نیازمند برنامهریزی دقیق ، سازمانهای کاراتر ، منابع بیشتر و مهارتها و تکنیکهای ویژه دارند . ازآنجاکه عملکرد اداره اساسن سیاسی است و در بستر سیاست شکل میگیرد ، میتوان گفت دغدغه اندیشمندان مدیر یت دولتی مانند نظریهپردازان سیاسی، رسیدن به جامعهی مطلوب است ، زیرا نظام اداری ، ابزار کار دولت برای اداره امور عمومی است ، و دولتها به عنوان نماینده شهروندان ، برای مقابله با بحرانها نیازمند یک نظام اداری کارآمد هستند تا ضمن ارائه خدمات مناسب ، کنترل و نظارت بیشتری برفرایندهای سیاسی ، اجتماعی و … در بخشهای مختلف جامعه اعمال کنند . بیشتر مطالعات انجام شده درخصوص نظام اداری ، نشان میدهد که یک نظام اداری توسعه یافته از مؤلفههایی چون بوروکراسی کارآمد ، دولت الکترونیک ، حاکمیت قانون ، پاسخگویی عمومی و مسئولیت اجتماعی تشکیل شده و اکثر محققان و صاحبنظران بر این موضوعها اتفاقنظر دارند . برای تبیین بهتر ، هریک از مؤلفههای فوق، تعریف شوند :
الف ) بوروکراسی کارآمد : به نظامی از حکومت اطلاق میشود که برای اختیار یا قدرت ادارات دولتی و شا خههای آنها در هماهنگ کردن و ایفای دقیق وظایف اداری منفرد ، متنوع و پیچیده به وجود میآید . ویژگیهایی چون سلسله مراتب اختیار، نظام قوانین و مقررات ، تخصصگرایی و شایستهسالاری لازمه یک بوروکراسی کارآمد است.
ب ) دولت الکترونیک : نوعی حکومتداری است که با استفاده از فناوریهای اطلاعات و ارتباطات از کارکرد ها و خدمات دولت پشتیبانی شده و از شهروندان برای مشارکت در فرایندهای سیاسی حمایت میشود .
ج ) حاکمیت قانون : عبارت است از : ارجحیت قانون در یک جامعه که از یکسو نظم را در بین شهروندان و دستگاههای دولتی برپایه قانون ایجاد میکند و ازسوی دیگر، از حکم راندن و قدرتطلبی دولت و دولتمردان جلوگیری کرده و آن را محدود میکند .
د ) پاسخگویی عمومی : فرایندی است که بر اساس آن مدیران و کارکنان دولتی ضمن داشتن اختیارات، نسبت به نتایج تصمیمات و عملکردشان به شهروندان جوابگو هستند .
انواع مختلف پاسخگویی عمومی عبارتنداز : مدیریتی، سیاسی، مالی ، حرفهای و قانونی .
هـ ) مسئولیت اجتماعی : تعهد و تمایل سازمانهای دو لتی به پاسخگویی درباره پیامدهای فعالیت و تصمیم هایشان برجامعه ، شهروندان و محیط از مسئو لیت های اجتماعی است که جنبههای اقتصادی ، اخلاقی ، قانونی و داوطلبانه دارد .
فدرالیسم و ساختار فدرالی :
فدرالیسم ، برگرفته از ریشه فئودوس ، و بهمعنای عهد، پیمان و قول است . در یک تعریف کلی ، فدرالیسم نوعی ترتیبات نهادی است که در آن قدرت عمومی بین حکومت مرکزی و حکومتهای محلی تقسیم شده و هریک از این حکومتها در برخی موضوعها صلاحیت اتخاذ تصمیمات نهایی را دارند . و واژه فدرال را میتوان به معنای اتحاد و متحد شدن نیز معنی نمود .
و فدرالیسم ، چارچوبی از سازماندهی و همبستگی دولتی است که مطابق آن مجموعه نظام سیاسی از یک واحد سیاسی کل (دولت فدرال یا مرکزی) و واحدهای سیاسی جزء (ایالتها) را دربرمیگیرد .
هرچند این دو واحد ( فدرال و ایالتها ) ، از نهادها و سازمانهای دولتی مانند حکومت و دستگاه اداری دولتی، پارلمان و قوه قضائیه برخوردارند، اما همه آنها با هم نظام سیاسی واحدی را تشکیل میدهند . بهبیاندیگر ، در نظامهای فدرال دو سطح اصلی حکومت ملی (مرکزی ) و ایالتی ( استانی ) وجود دارد، اما در برخی موارد یک نظام فدرال با به رسمیت شنا ختن قدرت حکومت محلی از طریق قانون اساسی یک ساختار سهلایی یا بیشترتوزیع قدرت ایجاد میکند . فدرالیسم خود به دو نوع تقسیم میشود :
فدرالیسم ملحقکننده و جداکننده که نوع دوم بیشتر در کشورهایی با نظام سیاسی متمرکز بهوجود میآید .
نظام فدرال یک روش حکومتی براساس توزیع و اجرای سرزمینی قدرت سیاسی در یک کشور است و چون براساس تفاوتهای منطقهای بنا شده ، گرایشها و ویژگیهای اجزای حکومت را بهرسمیت میشناسد . در نظامهای فدرال ، حکومت مرکزی در مورد مسائل و منافع عمومی نظیر ارتش ، امنیت ، اقتصاد و مسائل مالی ، نشانهای ملی و سیاستهای خارجی تصمیمگیری میکند ، درحالیکه حکومتهای ایالتی از شخصیت حقوقی و تعریف شدهی برخوردارند و حق وضع قوانین و سیاستهای لازم و سازگار با هویت فرهنگ و آداب و رسوم مربوط به خود را دارند .
در بیشتر ساختارهای فدرالی همکاری بین حکومت مر کزی و ایالتها حول سه موضوع تبیین شده است که ترسیم مرزهای مشخص بین فعالیتهای حکومتی ، ایالتی و فدرال ؛ تأسیس حکومتهای محلی توانمند
و حفاظت از هویت آنها و منسجم کردن مفهوم دولت – ملت از منظر سیاسی را شامل میشود.
بهطورکلی ، نظامهای فدرال بر چهار اصل استوارند : – اصل تفکیک صلاحیت ( تقسیم حاکمیت ) ؛
– اصل خود مختاری ؛
– اصل مشارکت هریک از واحدهای محلی در دولت مرکزی ؛
– اصل قوه قضائیه مستقل و دیوان قانون اساسی .
ساختارهای فدرال در چهار ویژگی اصلی قابلتبیین هستند :
الف) نمایندگی در آن عمومن منطقهای است.
ب ) نمایندگی منطقهای ، حداقل در دو سطح فروملی (محلی و منطقهای) تنظیم شده می تواند .
ج ) واحدهای منطقهای براساس نظام انتخاباتی در فرایند تصمیمگیریهای ملی وارد میشوند .
د ) ورود و دخالت مناطق در فرایند تصمیمگیریهای مرکز را تنها میتوان با سازوکارهای قانون اساسی تغییر داد .
این بدان معنا است که ، فدراسیون شکلی از تقسیم بندی دولت است و با انواع خاصی از لیبرال- دمکراسی سازگاری دارند و کشورهایی که در چارچوب قانون اساسی اداره میشوند و به دمکراسی پایبند هستند را میتوان فدراسیونهای واقعی نامید .
اندیشمندان جانب دار فدرالیسم و نظامهای فدرالی بر مؤلفههایی مانند حاکمیت ملی ، حکومت محلی ، تفکیک قوا ، فعالیت آزادانه احزاب و تمرکززدایی از فعالیتها تأکید کردهاند ، ازاینرو برای تبیین بهتر ، هریک از مؤلفههای فوق تعریف میشوند :
– حاکمیت ملی : فرایند اعمال تمام صلاحیتها و اختیاراتی که کشور در چارچوب سرزمین خود انجام میدهد. این صلاحیت و اختیارات بر دو نوع است : بعضی مربوط به خود سرزمین و بعضی دیگر به اشخاص موجود در آن مربوط میشود .
– حکومت محلی : موجودیتی سازمانیافته است که مشخصههای حکومتی دارد و از استقلال اداری و مالی ( و نه سیاسی ) قابلملاحظهای برخوردار بوده و هدف از ایجاد آن ارائه خدمات عمومی به مردم محل با حداکثری کارایی و اثربخشی است .
تفکیک قوا : یعنی واگذاری قوای اصلی حکومت (مقننه، مجریه و قضائیه) به نهادهای مختلف است و هدف از آن عنوان یکی از ارکان دمکراسی، جلوگیری از ظهور استبداد و خودکامگی و تمرکز و انحصار قدرت یا بهعبارتی تضمین آزادی است .
فعالیت آزادانه احزاب : فرایندی است که احزاب برمبنای قانون در فعالیتهای سیاسی برای مهار کردن اختلافها و منازعات و اثرگذاری بر تصمیمات کلان مشارکت دارند .
تمرکززدایی از فعالیتها : فرایند واگذاری اختیار به سطوح پایین و درسطح دولت بهمعنای تفویض قدرت درمسائل سیاسی واداری به واحدها و تشکیلات محلی.
نظام اداری مدرن :
بهکارگیری بوروکراسی کارآمد تصمیمات باید توسط مدیران و مسئولان سطوح بالا کنترل و بازنگری شوند.
وظایف باید مطابق قوانین و بدور از ارزشهای شخصی انجام شود.
کارکنان سازمانها باید از تخصص و مهارتهای لازم برخوردار باشند.
استخدام و بهکارگیری افراد باید متناسب با تواناییها و مهارتهای فردی باشد.
استقرار دولت الکترونیک :
– خدمات الکترونیکی دولتی باید بهصورت یکپارچه و باکیفیت به شهروندان ارائه شود.
– خدمات الکترونیکی دولتی باید در راستای افزایش مشارکت شهروندان ارائه شود.
– خدمات الکترونیکی دولتی باید تأمینکننده امنیت و اعتماد شهروندان باشد.
– شهروندان باید در هر زمان از طریق اینترنت به اطلاعات دسترسی داشته باشند.
حاکمیت قانون :
– نظارتهای قانونی باید بر تمامی فرایندهای اداری و سیاسی اعمال شود .
– همه افراد جامعه (حقیقی و حقوقی) باید دارای حق قانونی برابر باشد.
– اجرای بیطرفانه قانون باید زیرنظر سیستم قضایی مستقل انجام شود .
– اتخاذ تصمیمات و اجرای آن باید مطابق با قوانین و مقررات باشد .
پاسخگویی عمومی :
– سازمانهای دولتی باید وظایف خود را بهطور شفاف انجام دهند .
– سازمانهای دولتی باید در برابر عملکرد خود انتقاد پذیر باشند.
– دولت باید در شناسایی وحل بموقع مشکلات اعتماد مردم را جلب کند .
– دولت باید براساس اولویت مسائل جامعه اطلاع رسانی کافی داشته باشد .
مسئولیت اجتماعی :
– فعالیت سازمانهای دولتی باید در جهت تأمین منافع شهروندان باشد .
– عملکرد دولت باید در جهت حفاظت از سرمایههای ملی باشد .
– سازمانهای دولتی باید در راستای ارزشهای حاکم بر جامعه فعالیت کنند .
– فعالیت سازمانهای دولتی باید در جهت افزایش رفاه اجتماعی مردم باشد.
ساختار فدرالی و تقویت حاکمیت ملی :
– از فعالیت گروهها و نهادهایی که برهمزننده نظم عمومی هستند ، باید جلوگیری شود .
– برگزاری و شرکت در انتخابات آزاد باعث تقویت منافع ملی میشود .
– فعالیتهای دولت و نظام سیاسی داخلی باید در راستای حفظ استقلال ملی باشد .
– همکاری و تعامل نظام سیاسی در خارج باید بازتابی از اراده مردم باشد .
استقرار و تقویت اداره محلی :
– انتخاب و بهکارگیری مسئولان محلی باید توسط فرایندهای مشارکتی مردم باشد.
– مسئولان محلی باید در تصمیمگیریهای ملی مشارکت کنند.
– مسئولان محلی باید اختیارات لازم برای تدوین و تصویب سیاستگذاری داشته باشند .
– مسئولان محلی باید ابزارهای قانونی برای اعمال قدرت را در اختیار داشته باشند .
تفکیک قوا :
– بهمنظور جلوگیری از تمرکز قدرت، باید قدرت سیاسی بین قوای سهگانه توزیع شود.
– جهت ساماندهی بهتر امور، باید اصل نظارت و تعادل بین قوا سهگانه وجود داشته باشد .
– هریک از قوا باید دارای وظایف اختصاصی و مستقل از یکدیگر داشته باشند .
– توزیع و تفکیک قدرت باید طوری باشد که هر قوه بتواند دو قوه دیگر را محدود کند .
فعالیت آزادانه احزاب سیاسی :
– فعالیت احزاب سیاسی، باید در راستای آگاهی مردم در مسائل و امور زندگیشان باشد .
– فعالیت احزاب و گروههای سیاسی باید در جهت اعمال فشار و اصلاح نظام سیاسی باشد .
– مشارکت شهروندان در فعالیتهای سیاسی، باید منجر به حقوق شهروندی باشد.
فعالیت احزاب سیاسی باید در راستای تثبیت ارزشهای دمکراتیک جامعه باشد .
تمرکززدایی از فعالیتها :
– هر منطقه باید اختیارات کافی جهت اداره امور خود را داشته باشد .
– هر منطقه باید مسئول تأمین امنیت شهروندان خود باشد .
– هر منطقه باید مسئول فرایند تولید و توزیع ثروت خود باشد .
– هر منطقه باید توانایی ارائه خدمات در حوزههای مختلف به شهروندان را داشته باشند .
جمعبندی و نتیجهگیری بدیهی است هر نظام اداری مدرن عامل کلیدی در ایجاد هماهنگی بین بخشهای مختلف جامعه است ومیتواند به عنوان ابزاری مناسب در اختیار دولت باشد تاحل مسائل و مشکلات مردم را تسهیل کند .
مباحث نظری و فرضیههای ارائه شده در این زمینه میتواند چنین نگرشی را تقویت کند که :
– اولن ، داشتن یک نظام اداری توسعه یافته از طریق مؤلفههایی چون بوروکراسی کارآمد ، دولت الکترونیک، حاکمیت قانون ، پاسخگویی عمومی و مسئولیت اجتما عی امکانپذیر است .
– ثانیاً، چنین نظام اداری میتواند بستر مناسبی برای استقرار ساختار فدرالی را در افغانستان فراهم کند.
بررسی ساختار اداری و سیاسی کشورهای توسعهیافته نشان میدهد همه آنها در دو مقوله نظام اداری مدرن و ساختار فدرالی اشتراک دارند .
تقریباً در همه این کشور ها، موفقیت برنامههای دولت درگرو موفقیت نظام اداری آنهاست که دراصل بهعنوان حافظ منافع ملی شناخته میشود . بهعلاوه ، نظام اداری در این جوامع ابزار تحقق عدالت اجتماعی است و بدون آن دولتها نمیتوانند حتا ادعای عدالت را در جامعه داشته باشند .
بر این مبنا، پیاده کردن اراده نظام سیاسی بدون یک نظام اداری کارآمد عملاً میسر نخواهد شد . ازطرفی ، ساختار فدرالی در کشورهای توسعهیافته نشان میدهد قدرت مرکزی حاصلجمع قدرت ایالتهاست و هر ایالت ، خود نوعی حکومت متشکل از قوای مجریه ، مقننه و قضائیه است . البته قانون اساسی ، خود مختاری آنان را تضمین کرده و نحوه ی حکومت در محدوده ی جغرافیایی هر ایالت مشخص شده است .
گفتنی است که در آغاز قرن بیستم ، تنها ۹ نُه کشور با نظام فدرالی درجهان وجود داشت ( آرژانتین، استرالیا، برزیل، کانادا، آلمان، مکزیک، سوئیس، آمریکاو ونزوئلا ) ، اما در پایان قرن بیستم کشورهای بیشتری به این ساختار سیاسی ـ اداری پیوستند ، بهطوریکه اکثر این کشورها پهناور و پرجمعیت هستند ، از نظر فضایی و جمعیت حدود ۵۰ درصد کره زمین را در بر میگیرند. از اینرو ، قرن بیستم را قرن فدرالیسم نامیدهاند .
از آنجا که افغانستان کشوری است که بهلحاظ قومی، مذهبی و منابع طبیعی تنوع زیادی دارد ، بهکارگیری ساختار فدرالی برای اداره بهترکشورگزینه مناسبی است.
نظام فدرالی بهعنوان شیوه مدیریتی غیرمتمرکز می تواند تبیین کننده الگوی تعاملی بین نظام سیاسی و اداری درکشور باشد ، زیرا در اغلب کشورهای توسعه یافته نتایج مثبت آن قابل مشاهده است .
نظام اداری به عنوان کانالی مبتنیبر قانونمندی ، شایستهسالاری و تخصص گرایی میتواند در اختیار نظام غیرمتمرکز باشد تا ضمن ایفای نقش اصلی در هماهنگ کردن سیاستها و اجرای فرایندها در سطح ملی و محلی ، بهعنوان راه حلی مطمئن و کارآمد برای مسئله حکومت یک دولت بر اجتماعات مختلف، گرایش های متضاد را با هم آشتی دهد . بنابراین نظام اداری از طریق مؤلفه هایی که در این متن بررسی شد ، ضمن حفظ یکپارچگی و انسجام درونی بهعنوان مجموعه واحد ، میتواند حافظ منافع کل کشور در روابط و مناسبات خارجی باشد .
بنابر آنچه گفته آمدیم، بهنظر میرسد استقرار نظام فدرالی در افغانستان بهعنوان یک کشور متنوع (قومی، مذهبی، سیاسی وو …) میتواند یک برنامه سرزمینی محسوب شود که براساس آن همه تقسیم بندی ها کشور در قالب دولت مرکزی ، ایالتها و مناطق باشد ، هم سازماندهی و حوزههای حکومتی محلی به رسمیت شناخته شوند . البته این گذار سیاسی ـ اداری در کشور میتواند با اتکا به نظام اداری توانمند بیش ازپیش به اهداف خود نائل آید .
در هرحال نظام اداری مدرن و توسعه یافته ظرفیت بالایی برای استقرار یک نظام فدرال در افغانستان دارد و نه تنها تهدیدی برای آن بهشمار نمیرود، بلکه عاملی مهم در نیل به دمکراسی است. ایجاد چنین سازوکاری نشاندهنده آن است که همزمان با وجود تنوع و تفاوت درحوزههای مختلف، میتوان انسجام وهمگرایی بخش های مختلف جامعه را بهتر مدیریت کرد . ازاینرو در راستای نتایج این تحقیق و با در نظر گرفتن اهمیت فرایندهای اداری و سیاسی کشور و تبیین بهتر موضوع ، محققان در پژوهشهای آتی خود موارد ذیل رامطالعه خواهند کرد :
– بررسی و ارزیابی مؤلفههای نظام فدرالی در راستای تقویت انسجام اجتماعی ؛
– ارزیابی ظرفیتهای نظام فدرال در جهت توسعه سیاسی و اقتصادی ؛
– نقش و جایگاه نظام فدرال در استقرار و تثبیت حکمرانی مطلوب ؛
– بررسی چالشهای نظام فدرال در چارچوب ارزشهای قومی و منطقهای .
به عبارتِ دیگر، موفقیت نظام سیاسی در قالب یک نظام فدرال میتواند تحت تأثیر اثربخشی و کارایی عملکرد نظام اداری قرار گیرد. در این فراگرد سیستم اداری ضمن فراهم کردن و تأمین نیازهای گروههای مختلف جامعه، آنها را با نهادها و هنجارهای موجود مأنوس کرده و همزمان با افزایش توانایی نظام سیاسی برای جذب انواع تقاضاهای سیاسی واجتماعی مختلف ، باعث بالا بردن قابلیتهای خود جهت پاسخ دهی به این تقاضاها شود. پس مسلمن وجود یک نظام اداری کارآمد در افزایش قدرت نظام سیاسی برای پاسخگویی بیشتر به تقاضاهای مردم مؤثر است.
هرچند دیدگاههای مختلف وگاهاً متضادی درخصوص شیوه مدیریت فدرالی وجود دارد ، اما نمیتوان از این واقعیت چشمپوشی کردکه نظامهای فدرال منبع مهمی برای ظرفیتسازی نهادی است و فرایندهای سیاسی و اداری در این سیستم به نحوی هدایت میشوند که مو جودیت عناصرتشکیلدهنده آن بهطورکامل حفظ شود. برخی صاحبنظران معتقدند بهدلیل شیوه مدیریت فدرالی وبا ایجاد نهادهای مشترک درکنارحفظ استقلال ملی ، میتوان از تکرار و بروز منازعات جلوگیری کرد و یک صلح پایدار برقرار ساخت ؛ زیرا نظامهای فدرال نه تنها سازگار با آزادیهای فردی هستند، بلکه شرط لازم آن آزادیها محسوب میشوند .
درخصوص وضعیت فعلی کشور ، عدهی بیان میکنند بهدلیل ناهمگونی جمعیتی و جغرافیایی و عدم توزیع مناسب منابع زیرزمینی ، ساماندهی و اداره متمرکز امور بهمنظور حداکثر بهرهبرداری از منابع موجود امری طبیعی و حیاتی است. ازطرفی نیز در افغانستان به علت وجود تنوع بالای قومیتی ، ارزشهای اجتماعی ـ فرهنگی و گرایشهای اداری ـ سیاسی پتانسیلهای کافی وجود دارد که زمینهساز بروز اختلاف هاست. در پاسخ به چنین دیدگاهی باید گفت با وجود ویژگیهای خاص کشور ، وقایع تاریخی نشان میدهد موجودیت افغانستان در قالب قومیتها و ملتهای مختلف همواره از اتحاد و یکپارچگی خود دست برنداشته اند. اگرچه در چند برهه تاریخی بخشهایی از افغانستان جدا شده است ، اما این صرفن بهدلیل بیکفایتی حاکمان و پادشاهان و همچنین نفوذ کشورهای بیگانه بوده است و مردم کشور هیچگاه درمسیر جدایی طلبی گام برنداشتهاند.
بنابراین اگر عدهای این موضوع را مطرح میکنند که بابرقراری نظام فدرال ، امکان تجزیه کشور وجود دارد، چنین دیدگاهی نمیتواند صحت داشته باشد؛ زیرا در تمامی کشورهای توسعه یافته، شکافهای اجتماعی – سیاسی بهمراتب بیشتر از افغانستان بوده است، اما بهدلیل وجود ارزشهای فدراتیف و توانمندی نهادها و سازمانهای اداری ، تهدیدهای ناشی از شکاف های اجتماعی و سیاسی ، به فرصتهایی تبدیل شده که درنهایت استفاده از ظرفیتهای موجود را در مناطق فراهم آورده است. به باور اسمیت ، دو راهبرد مهم برای موفقیت استقرار نظام فدرالی با تأکید بر نظام اداری وجود دارد :
– راهبرد اول، استقرارحکومت مرکزی قدرتمند بهمنظور تأمین وحدت فدراسیون و ایجاد فرایندها و اقدامهای عملی سازگار با کنترل مرکزی سرزمینی از طریق سازو کارهای اداری است .
– راهبرد دوم ، تلاش برای همزیستی و سازگاری با فشارهای ناشی از تنوع و تکثر ، نهادینهسازی سطوح بالاتری از خودمختاری قومی ـ منطقهای است. بهکارگیری این دو راهبرد تضمین نهادی لازم و چار چوب نمایندگی متناسب با خواسته های قومی و مذهبی هر منطقه را فراهم میکند .
درخصوص توصیههای سیاستی باید عنوان کرد؛ نتایج حاصل از نوشتار تحقیقی حاضر نشان میدهد فدرالی شدن افغانستان روندی هزینه بر و زمان بر است ، اما برای تسریع و استقرار آن میتوان از توانمندیهای یک نظام اداری مدرن و کارآمد استفاده کرد.
در افغانستان رویکردهای اداری و سیاسی بیشترمنطبق با آموزههای سنتی بوده به نظر میرسد اصلیترین چالشها در حیطه سیاسی (نهادی)، اجتماعی، اداری، تکنولوژیک است. راهکارهای سیاستی برای برونرفت از وضع موجود در جهت تمرکززدایی در سه مجموعه راهکارهای کلان، میانی و خُرد قابلتفکیک است. اصلاح قانون اساسی و شفافسازی قانون شوراها و گسترش حیطه وظایف شوراها به وظایف اجرایی و تصدیگری، گسترش سنت دمکراسی، استفاده مؤثر و کاراتر از ظرفیتهای دولت الکترونیک، بسترسازی حقوقی و قانونی برای تحقق مشارکت مردمی و افزایش مشارکت پذیری درجامعه، تغییر نقش حاکمیت ی دولت و سازمان های دولتی به نقش تسهیلگری و نظارتی در فرایند برنامهریزی و مدیریت شهری است. البته مباحثی مانند حاکمیت استانی و بسط شیوه مدیریت مناطق چندگانه باید به تدریج و به صورت آزمایشی در بخشهایی از کشور اجرا شود تا ضمن شناسایی و اصلاح نقاط ضعف آن، نقاط قوت نیز تقویت شود . این موارد میتواند اداره کشور را با توجه به بافت متنوع قومی و مذهبی موجود، در مسیر فدرالی شدن قرار دهد .
