مقدمهای بر مزیتها و معایب نظام فدرال
همانگونه که در نوشتههای قبلی با استناد بر نظریات علما و کارشناسان حوزه بینالملل بیان شد، نظام فدرالیسم در نظریه سیاسی برای پیوند دادن صلحآمیز کثرتگرایی؛ تنوع ملی، قومی، فرهنگی، زبانی و مذهبی در جهان، با داشتن دولتی کارا و درعینحال یکپارچه و نه متمرکز، از اهمیت برجستهای برخوردار است. در این مدل حکومت (فدرال) همانگونه که در دو نبشتهی قبلی گفته شد، اعمال قدرت توسط حکومت مرکزی در سطح محدودی است و حکومت مرکزی، از ابزارهای گوناگون مادی و معنوی همچون سلاح، تکیه بر مشروعیت و اقتدار قانونی خود جامعه را کنترل میکند، ولی بهواسطه سایر مراکز قدرت، همچون حکومتهای محلی، دادگاهها، احزاب سیاسی و گروههای مستقل اجتماعی، قدرت حکومت تعدیل میشود و بهنوعی حکومت تنها نهاد یکهتاز عرصه سیاست و اقتصاد نیست و قانون اساسی مشترکی بین حکومت فدرال و ایالتها وجود دارد که مرجع عالی حل اختلافات بین مرکز و پیرامون است.
درواقع فدرالیسم هم به معنی یک ساختار و هم روش حکومتی است که وحدت و یگانگی را بر شالودهی تفاهم و رضایت برقرار میسازد، و درعینحال از طریق یک قانون اساسی فراگیر، این تنوع مؤلفههای تشکیلدهنده یگانگی سیاسی را حفظ میکند.
به اعتقاد کارشناسان، در این نظام تکثرگرا و مردم محور، مردم از طریق نهادهای قانونی همچون احزاب و تشکلهای سیاسی در حکومت و فعالیتهای مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سهیم میشوند و اپوزیسیونهای مخالف سیاستهای دولت مرکزی در داخل مرزهای سرزمینی شکل میگیرند و فعالیت این احزاب قانونی است و منجر بهدقت و موشکافی بیشتر دولت در امور مختلف اجتماعی و اتخاذ سیاستهای اعمالشده، میشود. مشارکت افراد در فعالیتهای مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بهصورت مشارکت داوطلبانه، مبتنی بر منافع جمعی و گسترده است و برخلاف سیستم غیر دموکراتیک که مشارکت بسیار محدود است، تابعیت شهروندان از تصمیمات و سیاستهای اتخاذ شده در سیستم فدرال معمولا مبنی بر توافق و مصالحه است نه زور و اجبار.
میزان و نحوهی مشارکت زیرمجموعهها در حکومت مرکزی نیز از کشوری به کشور دیگر فرق میکند. در مقالهی که مزایای دولت فدرال بیان شده بود، خواندم که در کشوری مثلاً نظیر بلجیم، ایالتها هم در قانونگذاری مرکزی از طریق مجلس سنا و هم در کابینه وزرا با نسبتهای مساوی شرکت میکنند که منجر به مشارکت عموم شهروندان از طریق پارلمان در قانونگذاری کشور میشود. اما در بعضی کشورها این مشارکت بر اساس نفوس میباشد و همواره متغیر است.
مزایای ساختار فدرالیسم
فدرالیسم عامل وحدت نه تجزیه
بسیاری از کسانی که مطلقگرا هستند، نظام فدرال را مساوی با تجزیه میدانند. درحالیکه نظام فدرال نیز مانند هر نظام سیاسی دیگر دارای حاکمیت مطلق مرکزی است و تکثرگرایی به معنای تقسیم وظایف حکومتی است نه تجزیه و نهتنها عموماً کشور را بهسوی تجزیه سوق نمیدهد، بلکه با برقراری حقوق برابر برای ملتهای مختلف یک سرزمین و جغرافیا، آنها را به ماندن در چارچوب اتحادیهای قوی و داوطلبانه تشویق میکند. وسعت جغرافیایی و تنوع ملی فرهنگی از دلایل عمدهای است که باعث تشکیل حکومتهای فدرال میشود. قانون اساسی در این نظام کاملا انعطافپذیر است و منطبق با شرایط متغیر در آن تغییراتی حاصل میشود. درواقع فدرال هم عامل وحدت میشود و همپایه گذار عدالت.
فدرالیسم و آزادی اقتصادی
فدرالیسم اقتصادی و دادن اختیارات تجاری و بازرگانی به ایالتها از ویژگیهای جالبی دیگر این ساختار است. از مشخصههای فدرالیسم اقتصادی، نقش فعال واحدهای فرو ملی یا همان ایالتها در اقتصاد بهصورت مرتب، عدم دخالت و وضع موانع تجاری بر سر راه کالا و خدمات ایالتها از سوی دولت مرکزی، دادن بودجه و اعتبارات مالی کافی به ایالتها از سوی دولت مرکزی است.
تمرکززدایی مالی که بعضاً با مرکزگرایی قدرت در ساختارهای تکمحور منجر به بیعدالتی و فساد میشود، از اصول مهم سیاست اقتصادی کشورهای توسعهیافته مبتنی بر فدرال است. در تمرکززدایی مالی سطوح پایین حکومتی یا همان ایالتها، درآمد مستقل از حکومت مرکزی کسب میکنند و در مورد مخارج کالاهای عمومی و خدمات در بخش مربوطه، بدون دخالت دولت مرکزی تصمیمگیری میکنند و دولتهای محلی نقش مهم و متنوعی در نوسانات منطقهای و چرخه بازرگانی در سطوح کلان دارند و درعینحال نخبگان بومی نیز نقش پررنگ و مهمی در تدوین استراتژیهای بلندمدت و تصمیمگیری در امور مهم ایالتها اعم از سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دارند.
کارشناسان اقتصادی و روابط بینالملل تقریباً متفقالقولاند که در این نوع نظام حکومتی، ایالتها بهواسطه مدیریت محلی کارا و ارتباط نزدیکتر به مردم پتانسیلها و ترجیحات بازار را جهت پویایی بیشتر تشخیص میدهند. از ملزومات فدرالیسم در حوزه اقتصاد، اصلاح ساختار سیاسی دولت است تا بتوانند از طریق تأمین امنیت فراگیر از داراییهای افراد محافظت کند و درواقع سیاست، تعیینکننده روابط اقتصادی است و نقش دولت در تدوین استراتژی بلندمدت اقتصادی بسیار مهم است و کاستن از اختیارات متمرکز دولت بر اقتصاد از ضروریات است.
دارای حکومت محلی
دیگر ویژگی نظام فدرال یا همان مزیت آن این است که هر استان/ ولایت یا ایالت، دارای مسائل سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مخصوص به آن منطقه است. نمایندگان دولتی استانی/ ایالتی در نزدیکی مردم زندگی کرده و اغلب از همان جامعه هستند، بهطوریکه درک بهتری از این مشکلات داشته و راهحلهای منحصربهفردی را ارائه میکنند. بهعنوانمثال، محرومیت یک بامیانی را کسی بهتر و زودتر درک میکند که در متن جامعه بامیان زندگی کرده باشد. بعد هم حکومتهای محلی که از متن همان جامعه تشکیل میشود، میتواند بهآسانی و با تشکیل حکومت محلی با در نظر گرفتن فاکتورهای مشکلات و بر اساس اولویتبندی به بهترین شکل آن مشکلات را حل نماید.
دارای نمایندگی محلی
یکی دیگر از مشخصههای مثبت این نظام آن است که فدرالیسم نمایندگانی را برای جمعیتهای مختلف پیشنهاد میدهد. شهروندان استانهای مختلف امکان دارد که از آرمانها، قومیت و فرهنگهای مختلفی برخوردار باشند. دولت مرکزی گاهی اوقات ممکن است این اختلافات را نادیده گرفته و سیاستهایی را اتخاذ نماید که اکثریت را پوشش میدهند. اینجاست که حکومت منطقهای وارد عمل میشود. نیازهای محلی، سلایق و عقاید توسط حکومتهای ایالتی در نظر گرفته میشوند. حقوق اقلیتها نیز حفظ میشود. بهعنوانمثال ما در افغانستان در کنار زبانهای رسمی، لهجههای محلی نیز داریم که نیاز به حفظ آن است. یک حکومت محلی میتواند پاسدار این ارزش باشد.
دارای حق سیاستگذاری
ویژگی خوب دیگر فدرالیسم این است که دولتهای ایالتی دارای اختیار اتخاذ سیاستهایی بوده که ممکن است در سطح ملی یا دولتهای دیگر دنبال نشوند. یعنی ایالتها میتوانند در سطح همان ایالت مثلاً راجع به استفاده از فضای مجازی و پلتفرمها تصمیم بگیرد.
بهینهسازی استفاده از منابع
خوبی دیگر ساختار فدرال، تقسیمکار بین دولت مرکزی و حکومتهای منطقهای است که منجر به بهینهسازی استفاده از منابع میشود. دولت مرکزی میتواند بر امور بینالملل و دفاعی کشور تمرکز نماید، درحالیکه حکومت استانی میتواند نیازهای محلی را تأمین سازد. این تقسیمکار سبب میشود تا جامعه بیشتر و بهتر پیشرفت کند و کشورها روند رشد را بپیمایند.
ایجاد فرصت برای نوآوری و آزمایش
مشخصه مهم دیگر فدرالیسم آن است که مجال نوآوری و آزمایش را فراهم میسازد. دو حکومت محلی میتوانند دو رویکرد متفاوت برای انجام اصلاحات در هر ناحیه از حوزه همگانی، خواه مالیات یا آموزش، داشته باشند. با مقایسه نتایج این سیاستها میتوان دریافت که کدام سیاست بهتر بوده و درنتیجه میتواند در آینده به تصویب برسد.
بیشک فدرالیسم دارای جنبههای مثبت بسیاری در مقابل نظامهای دیگر دارد، اما بااینوجود بعضی دانشمندان علوم سیاسی سؤالاتی را در خصوص مزایای آن مطرح ساخته و بعضاً حتی معایبی را بر آن وارد کرده که در ذیل به آن اشاره میکنیم.
معایب ساختارهای فدرال
کشمکش بر سر قدرت
همانطوری که از مزایایی تقسیم قدرت میان مرکز و ایالات گفته شد، این امر البته هم دارای جنبههای مثبت و هم منفی در یک سازمان فدرالی است. گاهی اوقات ممکن تداخل و همپوشانی در کار پیشآمده و این سردرگمی را ایجاد سازد که چه کسی مسئول چهکاری است. بهعنوانمثال، در مقالهی راجع به این تداخل گفته شده بود، هنگامیکه طوفان کاترینا در سال ۲۰۰۵ در نیواورلئان ایالاتمتحده درگرفت، در کار امدادرسانی تأخیر صورت گرفت به این دلیل که این سردرگمی میان دولتهای ایالتی و دولت فدرال به وجود آمده بود که کدامیک بایستی مسئولیت مدیریت بحران را بر عهده بگیرند. این امر منجر به از دست رفتن جان افراد زیادی شد.
میتواند به فساد منتهی شود
بعضیها معتقدند که نظام فدرالی دولت بسیار گران است به این دلیل که تعداد بیشتری افراد از میزان کار به بالا در مرکز و هم در ایالت برای کار انتخاب میشوند. بر اساس دیدگاه این دسته، درنتیجه اغلب گفته میشود که تنها کشورهای ثروتمند میتوانند از عهده مخارج آن برآیند. بیشازحد بودن نمایندگان انتخابی با وظائف کاری همزمان و تداخل کاری میتواند منجر به ایجاد فساد شود.
دولت در مقابل دولت
بعضی از کسانی که تمرکزگرا هستند، میگویند که فدرالیسم منجر به رقابت غیرضروری میان مناطق مختلف میشود. ممکن است حکومت منطقهای در برابر دولت مرکزی سرکشی نماید. از دید آنان هر دو این سناریوها تهدیدی بر یکپارچگی کشور میباشند.
توزیع نابرابر ثروت
بعضی از افراد به این باور هستند که فدرالیسم موجب ترویج نابرابری منطقهای میشود. منابع طبیعی، صنایع و فرصتهای شغلی از منطقهای به منطقه دیگر تفاوت میکند. ازاینرو، درآمد و ثروت بهطور نابرابر توزیع میشوند. ایالتهای ثروتمند برای شهروندان خود فرصتهای بیشتری نسبت به ایالات فقیر فراهم میسازند. درنتیجه، فاصله و شکاف ایجاد شده میان ایالات غنی و فقیر بیشتر میشود. مثلاً معدن آهن بامیان زمینه رشد و پیشرفت بامیان است، اما یک ولایتی مانند زابل ازاینگونه منابع محروم است و توزیع این منابع هم سخت است.
ترویج منطقهگرایی
شماری منتقدین فدرالیسم میگویند که فدرالیسم میتواند دولتهای ایالتی را خودخواه ساخته بهطوریکه تنها پیشرفت ناحیه تحت کنترل خود را موردتوجه قرار دهند. آنها میتوانند سیاستهایی را اتخاذ نمایند که ممکن است برای مناطق دیگر زیانآور باشد. بهعنوانمثال، آلودگی ناشی از استانی که صنعتی شدن را به شیوهای افراطی در پیش گرفته است. میتواند بر سایر مناطقی که صرفاً به کشاورزی وابسته هستند تأثیر گذاشته و موجب آسیب رسیدن به محصول آنها شود.
تدوین سیاستهای نادرست
بسیاری از منتقدین ساختار فدرالیسم میگویند که این ساختار در بعضی موارد سبب تدوین سیاستهای نادرست در یک ولایت و جغرافیا میشود. آنان نمونهاش این بیان میکنند که فدرالیسم بهتنهایی خود، فقر را از بین نمیبرد، مثلاً در ایالتی مانند، نیویورک محلههای فقیرنشینی مانند اینوود وجود دارد. دلیل آن، شاید آن باشد که تنها اندیشمندان و نه توده مردم در طول تدوین سیاست و خطمشی دعوت به همفکری میشوند. این روشنفکران ممکن است از نیازهای محلی بهدرستی خبر نداشته و درنتیجه سیاستهای اتخاذشده ممکن است نتایج خوبی به همراه نداشته باشند.
بدین ترتیب قابلدرک است که فدرالیسم در کشورها و جغرافیاهای مختلف امثال ایالاتمتحده آمریکا که فعلا دارد، دارای هم جنبههای مثبت و هم منفی باشد. بعضی بر این باورند که حقوق اقلیتهایی مانند سیاهپوستان در ایالاتمتحده آمریکا به خطر افتاده است. اما درعینحال، ایالاتمتحده رئیسجمهور آفریقایی – آمریکایی منتخب را به خود دید. بهطور مشابه، فدرالیسم از مزایا و معایب مختلفی در کشورهای دیگر نیز برخوردار است. برخی بر این باورند که فدرالیسم بهتنهایی خود و بدون نیاز به آزادیها نمیتواند موفق باشد. آنان میگویند که برای موفقیت کامل خود، بایستی با چیزهای دیگری ازجمله دموکراسی و لیبرالیسم و… همراه باشد. که درک و پذیرش این مهمها در جامعهی سنتی_ دینی مانند افغانستان دشوار است.
نتیجهگیری
بااینحال اما از نگاه دانشمندان و کارشناسان حوزه سیاست، ساختار فدرال در شرایط فعلی جهان با توجه به معضلات بیشمار اجتماعی و سیاسی، یکی از بهترین ساختارها معرفی شده است. اساتید حوزهی روابط بینالملل و تاریخ برای عبور از چالشهای که گریبان کشورها را میگیرد و همچنین تهدید تجزیه و جنگهای داخلی، این ساختار را پیشنهاد میکنند. هرچند از دید علما، تکثرگرایی در سیستم فدرال و نقش عوامل وحدتبخش مانند زبان، فرهنگ، دین، تاریخ، رهبری… از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و ممکن است مجموعهای از عوامل فوقالذکر باعث ایجاد وحدت شود یا یکی از عوامل بر دیگر فاکتورها برتری داشته باشد.
البته باورها بدین است که در هر نوع نظام حکومتی، اعم از دموکرات و غیردموکرات، اگر عوامل وحدتبخش ملی تضعیف شود، بالطبع حرکتهای گریز از مرکز شکل میگیرد. چیزی که امروز در افغانستان بیشتر از پیش مطرح شده است.
از سوی دیگر، حفظ و رشد زبانها و فرهنگهای گوناگون در یک کشور و رشد و ارتقای آنها بهمنزله رشد فرهنگی، سیاسی و اقتصادی آن کشور است. به قول جامعه شناسان، مدیریت دستهجمعی و کارا همراه با اتخاذ استراتژیهای مناسب در بخشهای مختلف جامعه از ویژگیهای بارز این نظام حکومتی است که افراد حول یک «مای» ملی دورهم جمع شدهاند. درنتیجه، در دنیای مدرن به دلیل وابستگی اقتصادی متقابل ایالت یا استانهای مختلف به هم، تمایل به حرکتهای منفردانه خیلی تنزل پیدا کرده است و اشتراکات و منافع بر موارد افتراق تفوق پیدا کرده است.
نکته دیگر اینکه از نگاه کارشناسان اقتصادی طرفدار فدرالیسم، در سیستم فدرال منابع اقتصادی بهطور نسبتاً مساوی میان مراکز متعدد قدرت که همان استانها یا ایالتها هستند، توزیع میشود و توزیع عادلانه امکانات و ثروت در تمامی مناطق یک کشور، میتواند به رشد اقتصادی کل کشور منتهی شود. همین تنوع و گستردگی منابع توزیعشده، منجر به مشارکت بیشتر مردم در امور اقتصادی میشود و زمینههای ایجاد سازمانها و انجمنهای مختلف را فراهم میکند. این تنوع ساختاری راه را برای تأمین خواستههای مردم و توسعه کشور باز میکند و درواقع حکومت مرکزی ماشین نوسازی اجتماعی و اقتصادی است.
بههرحال، با تمامی اما اگرها تا به امروز بیستوچهار کشور از حدود ۲۰۰ کشور جهان دارای تشکیلات سیاسی فدرال هستند. ازنظر اکثریت علمای حقوق، روابط بینالملل و تاریخ با نگاهی به تاریخ سیاسی این کشورها، میتوان گفت که فدرالیسم هم دارای جنبه مثبت بوده و هم منفی است. البته با تفاوت اینکه بخشی بزرگ از این علما، ویژگیهای مثبت فدرالیسم را بسیار بیشتر و برجستهتر از نکات بعضاً منفی آن بوده میدانند. از دید آنان، اگر فقط یک ویژگی ساختار فدرال که همانا تأمین عدالت اجتماعی و توزیع افقی قدرت را در نظر بگیریم، این موضوع بر تمامی نکات منفی میچربد و تنها همین مساله کافی است تا گفته شود که نظام فدرال در شرایط فعلی جهان، مطلوبترین نظام است.
